東西問(wèn)丨周黎安:中國(guó)的地方政府為何扮演的是“幫助之手”?
(東西問(wèn))周黎安:中國(guó)的地方政府為何扮演的是“幫助之手”?
中新社北京3月6日電 題:中國(guó)的地方政府為何扮演的是“幫助之手”?
作者 周黎安 北京大學(xué)光華管理學(xué)院教授、副院長(zhǎng)
國(guó)際知名經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常提出過(guò)一個(gè)著名問(wèn)題:在那么多不利因素下,中國(guó)的高速增長(zhǎng)持續(xù)了那么久。中國(guó)究竟做對(duì)了什么才產(chǎn)生我們見到的經(jīng)濟(jì)奇跡?
有學(xué)者指出,如果按照西方的有限政府、獨(dú)立司法、產(chǎn)權(quán)保護(hù)等維度對(duì)全世界的國(guó)家進(jìn)行排名,中國(guó)排名顯然靠后。但中國(guó)為什么能夠支撐這么快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?
回答以上問(wèn)題就需要涉及“國(guó)家能力”。但“國(guó)家能力”這頂大帽子下充滿了各種各樣相互沖突的描述與判斷,我們很難滿足于“國(guó)家能力”是強(qiáng)還是弱這種簡(jiǎn)單籠統(tǒng)的判斷。例如,不管是從政權(quán)深入農(nóng)村的滲透力、資源汲取力還是政策動(dòng)員力來(lái)看,我們的“國(guó)家能力”在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代都已達(dá)到空前的規(guī)模水平。雖然那時(shí)我們?nèi)〉昧撕芏鄟?lái)之不易的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成就,可是并沒(méi)有帶來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突破性躍進(jìn)。這是為什么?
筆者認(rèn)為,當(dāng)我們思考“國(guó)家能力”的時(shí)候,做事的能力是一方面,另一方面可能還有做事的激勵(lì)、能否把事做對(duì)、且做對(duì)的事。
從20世紀(jì)90年代開始,經(jīng)濟(jì)學(xué)家很關(guān)注中俄經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的比較。安德魯·施萊弗等提出一個(gè)很有意思的觀察視角:俄羅斯地方政府扮演的角色更多是“掠奪之手”——對(duì)私人企業(yè),政府不是去幫它,而是去騷擾它,剝奪其權(quán)利,攫取其財(cái)產(chǎn);相比之下,中國(guó)地方政府更多扮演“幫助之手”的角色。
“官場(chǎng)+市場(chǎng)”
為什么中國(guó)地方政府是“幫助之手”而非“掠奪之手”?我們需要用新框架加以解釋,可以簡(jiǎn)單總結(jié)為“官場(chǎng)+市場(chǎng)”。
在筆者看來(lái),中國(guó)最有意思的現(xiàn)象并不是官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)這兩個(gè)層面競(jìng)爭(zhēng)的存在,而是中間的“+”。
“+”的意義,一方面體現(xiàn)在地方官的績(jī)效考核依賴于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的表現(xiàn),因此他們?cè)诠賵?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的命運(yùn)取決于其轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)在市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)所創(chuàng)造的產(chǎn)值、稅收和就業(yè);另一方面,表面上看是兩個(gè)地方的企業(yè)在市場(chǎng)上展開競(jìng)爭(zhēng),實(shí)則背后是非常關(guān)心它們競(jìng)爭(zhēng)命運(yùn)的地方官員,這些地方官員會(huì)盡其所能,動(dòng)用行政、財(cái)政、金融等資源幫助本地企業(yè)更好地贏得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。所以,“+”是一種雙重嵌入,一種中國(guó)特色的政經(jīng)互動(dòng)模式。
這種雙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體制帶來(lái)了什么?先說(shuō)直觀的結(jié)果。
首先,兩個(gè)轄區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)促成轄區(qū)內(nèi)地方官員和地方企業(yè)間的密切合作,使得他們發(fā)展成一個(gè)“政經(jīng)共同體”。一個(gè)為政績(jī),一個(gè)為業(yè)績(jī),而企業(yè)業(yè)績(jī)恰好也是官員政績(jī);反過(guò)來(lái),官員拿到政績(jī)也會(huì)反哺企業(yè)業(yè)績(jī),這是地方官員和地方企業(yè)攜手形成“政經(jīng)共同體”和利益鏈接的關(guān)鍵。所以,中國(guó)的這種“政治錦標(biāo)賽”以及所衍生的“官場(chǎng)+市場(chǎng)”模式實(shí)際上促成了地區(qū)增長(zhǎng)性聯(lián)盟的形成。
其次,轄區(qū)之間兩個(gè)“政經(jīng)共同體”相互競(jìng)爭(zhēng)。如果只有政企合作,就極有可能演變成政企合謀、權(quán)錢交易、利益勾兌等。但在中國(guó),不僅轄區(qū)內(nèi)部存在政企合作,轄區(qū)間還存在激烈競(jìng)爭(zhēng),最終塑造了地方官員和地方企業(yè)間合作的性質(zhì)和效果,使其不會(huì)走向純粹的合謀、腐敗或被狹隘利益捕獲。
因此,“官場(chǎng)+市場(chǎng)”是一個(gè)很有意思的雙重競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制——政治家之間、企業(yè)家之間存在各自競(jìng)爭(zhēng),既有政治競(jìng)爭(zhēng),又有經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng);同時(shí),轄區(qū)內(nèi)又有高度密切的合作。在這一機(jī)制下,競(jìng)爭(zhēng)中有合作,合作中有競(jìng)爭(zhēng)。這是中國(guó)政經(jīng)體制所形成的獨(dú)具特色的現(xiàn)象。
特殊的激勵(lì)和約束機(jī)制
中國(guó)的這種雙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體制帶來(lái)了什么結(jié)果?從積極方面來(lái)講,筆者認(rèn)為有三點(diǎn):
第一,“官場(chǎng)+市場(chǎng)”體制為地方官員提供了充分的激勵(lì)來(lái)推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家不能保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng),一個(gè)關(guān)鍵原因就是這些國(guó)家的政府沒(méi)有扮演“有為政府”的角色,缺乏有效激勵(lì)。在雙競(jìng)爭(zhēng)體制下,中國(guó)地方政府確實(shí)做了許多該做的事情。所以,筆者把這個(gè)作用稱為“把事做對(duì)”,而且這也是克服市場(chǎng)失靈的重要方面。
第二,“官場(chǎng)+市場(chǎng)”有助于限制官員權(quán)力的任性、專斷及“掠奪之手”。只有正向激勵(lì)還不夠,因?yàn)榈胤秸种杏泻芏嘧杂刹昧繖?quán)。這些自由裁量權(quán)政府用得好,可以成事;用得不好,當(dāng)然也可以敗事,以合法的名義,即所謂“掠奪之手”的角色。
但是,在“官場(chǎng)+市場(chǎng)”模式里,這種情況發(fā)生的概率會(huì)受到很大的抑制,因?yàn)槭袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)里包含要素市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng),也包括物質(zhì)資本和人力資本跨地域流動(dòng)。企業(yè)發(fā)現(xiàn)一個(gè)地方的投資環(huán)境不好,就可以去別的地方,甚至去競(jìng)爭(zhēng)性地區(qū)。這樣,即使是任性專斷的地方官員,他為了做大本地的經(jīng)濟(jì)績(jī)效,贏得政治市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),就不得不抑制自己的任性專斷,盡量不去扮演“掠奪之手”而是“幫助之手”的角色。筆者把這個(gè)作用稱之為“防止政府做壞事”。
第三,“官場(chǎng)+市場(chǎng)”體制還為轄區(qū)內(nèi)政企合作提供了重要的信息反饋和試錯(cuò)機(jī)會(huì)。地區(qū)間的雙重競(jìng)爭(zhēng)鼓勵(lì)了轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)家跟政治家的緊密合作,但怎么才能保證這種“政企合作”的結(jié)果是好的?有“官場(chǎng)+市場(chǎng)”的體制,尤其是有“市場(chǎng)”的存在,就使得“政企合作”最終都要到市場(chǎng)上接受檢驗(yàn),一驗(yàn)便知。這保證了政企合作“做對(duì)的事”。
“官場(chǎng)+市場(chǎng)”體制促使轄區(qū)內(nèi)政治企業(yè)家精神和市場(chǎng)企業(yè)家精神的結(jié)合,同時(shí)也實(shí)現(xiàn)一個(gè)地區(qū)政治精英和經(jīng)濟(jì)精英的結(jié)合,他們相互合作,優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),提高本地區(qū)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。這是“官場(chǎng)+市場(chǎng)”體制帶來(lái)的重要結(jié)果。
“官場(chǎng)+市場(chǎng)”理論有助于我們重新認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中政府與市場(chǎng)的關(guān)系以及政企互動(dòng)背后的機(jī)制條件。從經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)角度來(lái)看,“官場(chǎng)+市場(chǎng)”模式相當(dāng)于把中國(guó)各個(gè)轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)變成了眾多的“小國(guó)經(jīng)濟(jì)”,國(guó)家經(jīng)濟(jì)是“小國(guó)經(jīng)濟(jì)”的聯(lián)盟。聯(lián)盟內(nèi)“小國(guó)經(jīng)濟(jì)”相互開放市場(chǎng)、相互競(jìng)爭(zhēng),聯(lián)盟又同時(shí)對(duì)外開放,被整合到一個(gè)更大的“國(guó)際市場(chǎng)”中。
中美歐的模式區(qū)別
美國(guó)財(cái)政聯(lián)邦主義與歐盟內(nèi)部各成員國(guó)也具有這種“小國(guó)經(jīng)濟(jì)”模型的某些重要特征。其與中國(guó)的根本區(qū)別在于:
第一,“小國(guó)”政府首腦由眾多分散的委托人(選民)投票決定,抑或由單一的委托人(中央政府或上級(jí)政府)考核任命。中國(guó)是后者,實(shí)行典型的多層級(jí)政治錦標(biāo)賽,委托人和眾多代理人之間是上下級(jí)關(guān)系;而西方國(guó)家是前者,各級(jí)地方政府的政治家均由民選產(chǎn)生,相互獨(dú)立。
第二,“小國(guó)”政府首腦的政治命運(yùn)與經(jīng)濟(jì)績(jī)效表現(xiàn)之間關(guān)聯(lián)的密切程度。
在中國(guó),地方官員的晉升在很大程度上與轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效掛鉤,上級(jí)政府作為單一的考核方根據(jù)相對(duì)績(jī)效評(píng)估決定競(jìng)爭(zhēng)的勝負(fù)。
而在西方國(guó)家,給定選民的多樣性偏好和選舉過(guò)程的復(fù)雜性,政治家的執(zhí)政政策與選舉結(jié)果之間的關(guān)系可能是極其復(fù)雜而模糊的。相比之下,中國(guó)地方官員以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心的晉升競(jìng)爭(zhēng)涵蓋的范圍更為廣泛和激烈,甚至?xí)l(fā)不同層級(jí)的地方政府之間的策略互動(dòng)與放大效應(yīng)。
第三,“小國(guó)政府”對(duì)“小國(guó)經(jīng)濟(jì)”的干預(yù)能力及政策實(shí)施空間。西方國(guó)家的地方政府是有限政府,其所能采用的經(jīng)濟(jì)政策和競(jìng)爭(zhēng)手段非常有限,而中國(guó)的地方政府是全能型的強(qiáng)勢(shì)政府,如何為強(qiáng)勢(shì)政府提供正確合適的激勵(lì)極為關(guān)鍵。
“官場(chǎng)+市場(chǎng)”模式具有很強(qiáng)的中國(guó)特色,但“官場(chǎng)+市場(chǎng)”理論所蘊(yùn)含的核心分析要素——內(nèi)部政府激勵(lì)(利益兼容)、外部市場(chǎng)約束及信息反饋機(jī)制決定政府與市場(chǎng)的關(guān)系和政企關(guān)系的良性程度——卻具有普遍的推廣意義。
站在歷史角度看,“官場(chǎng)+市場(chǎng)”經(jīng)過(guò)了幾十年探索、演化,把中國(guó)歷史上最悠久的官僚政治傳統(tǒng)跟西方國(guó)家最悠久的市場(chǎng)化、全球化傳統(tǒng)結(jié)合起來(lái),實(shí)現(xiàn)了偉大的創(chuàng)造性融合和制度創(chuàng)新。
而且,市場(chǎng)化、全球化還改良、激活、引導(dǎo)了官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng);反過(guò)來(lái),官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)又更好地賦能市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),實(shí)現(xiàn)政企優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。
這一套制度“組合拳”在相當(dāng)意義上克服了政府和市場(chǎng)的雙重失靈,為過(guò)去40年中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng)奠定了關(guān)鍵的制度基礎(chǔ)。在任何其他國(guó)家都很難找到這兩種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制如此緊密的結(jié)合。當(dāng)然,這種雙重競(jìng)爭(zhēng)體制不是完美的,也有其局限和短板,未來(lái)還需要不斷改革和完善。(完)
作者簡(jiǎn)介:
周黎安,北京大學(xué)光華管理學(xué)院副院長(zhǎng),應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師,本科/研究生項(xiàng)目主任,北京大學(xué)工商管理研究所所長(zhǎng),北京大學(xué)“十佳教師”,教育部“長(zhǎng)江學(xué)者”特聘教授。他于北京大學(xué)獲得經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)士、碩士學(xué)位,于斯坦福大學(xué)獲得經(jīng)濟(jì)學(xué)博士學(xué)位。研究領(lǐng)域主要涉及政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、產(chǎn)業(yè)組織、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展。在國(guó)內(nèi)外一流經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)期刊發(fā)表論文60余篇,2017年出版專著《轉(zhuǎn)型中的地方政府:官員激勵(lì)與治理(第二版)》。在官員晉升激勵(lì)與行為、政府治理等方面進(jìn)行了開創(chuàng)性研究,在國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界產(chǎn)生了廣泛影響。
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